¿Necesita Chile una nueva política industrial?

Por Hernán Cheyre:

Ante la necesidad de retomar las ganancias de productividad como fuente de crecimiento económico, han vuelto a surgir opiniones en favor de iniciativas que fomenten la innovación en determinados sectores productivos, para así generar una matriz productiva más “compleja” y con una mayor diversificación de nuestras exportaciones. Sin perjuicio del espacio natural que hay para que el Estado pueda intervenir corrigiendo distorsiones y ayudando a mejorar la conexión entre agentes, ya no cabe hablar de política industrial en el sentido tradicional del término –esto es, con selectividad sectorial definida por alguna burocracia del Estado y con tratamientos preferenciales-, sino que de políticas de desarrollo productivo que mejoren el entorno requerido para un mejor funcionamiento del mercado, sin intentar reemplazarlo en su rol básico deasignador de recursos.

A partir de la premisa de que el máximo potencial de desarrollo económico de un país se alcanza bajo el marco institucional de un régimen de libre funcionamiento de los mercados, en el contexto de una economía integrada al mundo que se desenvuelve en un régimen de competencia, es obvio que lo más importante es apoyar el emprendimiento y la innovación creando un entorno que sea amigable con este propósito. Lo fundamental en esta materia, desde luego, es promover el ambiente competitivo necesario para generar los incentivos apropiados para que nuevas oportunidades de negocio se desarrollen.

La mejor manera de apoyar la innovación –considerada como factor clave para mejorar la productividad de la economía- es transformándola en una imperiosa necesidad para la subsistencia y proyección de las empresas, y no en una mera opción que está disponible, pero que puede tomarse o no. Las empresas deben tomar conciencia de que si no innovan, ya sea en productos o en procesos, no van a poder subsistir ni en el mercado local ni en los mercados internacionales. Y en este sentido es importante enfatizar que la promoción de la competencia no significa únicamente generar un ambiente en que los actuales actores de una industria compitan más entre sí, sino que muy especialmente crear las condiciones para que los distintos mercados puedan ser “desafiados” por nuevos entrantes, que usualmente son los principales agentes de cambio en las industrias. Por tanto, un espacio natural para la intervención del Estado se refiere a la remoción de todas aquellas trabas que dificultan el ingreso de nuevos actores a los mercados, y que a fin de cuentas son los que introducen productos más innovadores y nuevos procesos que van mejorando la productividad de la economía.

Y en lo que respecta al tema de la selectividad sectorial, materia que siempre está en el tapete de la discusión, se debe ser muy cuidadoso ya que ello implica riesgos que no se pueden soslayar. Primero, es presuntuoso suponer que un grupo de funcionarios públicos o de consultores, por elevada que sea su formación académica y profesional, tengan la capacidad de evaluar, anticipar y predecir oportunidades mejor que como lo hace el propio mercado. Segundo, el dinamismo que caracteriza a una economía globalizada hace que en una determinada coyuntura aparezcan oportunidades que no estaban presentes cuando se elaboró la lista inicial de sectores, lo cual no permitiría entregarles el apoyo que podría ser requerido cuando surge la necesidad. Y tercero, la selección de sectores que serán beneficiarios de un apoyo estatal abre campo para presiones entre los distintos sectores para ser parte del grupo de los “elegidos”, en atención a las rentas que ello permitiría generar, con lo cual fuerzas de otro tipo empiezan a influir en la decisión.

En el marco de esta discusión conviene tomar nota de las opiniones que se han emitido en el seno de la OCDE. En el informe Making Innovation PolicyWork, publicado el año 2014 en conjunto con el Banco Mundial, se señala explícitamente que la estrategia de “elegir sectores ganadores” (pickingwinners) no es la correcta, por razones en esencia similares a las ya señaladas. Lo que se sugiere es avanzar hacia un enfoque más abierto, propio de economías globalizadas, en que se debe buscar espacios de colaboración estratégica entre los sectores público y privado para cerrar brechas y “tender puentes” que permitan mejorar la productividad, para así poder competir exitosamente en los mercados internacionales. Desde esta perspectiva –señala el informe- debe haber un cambio en el foco y diseño institucional, desde aquel orientado a la selección de industrias específicas, hacia un nuevo sector público capaz de proveer bienes públicos con mayor flexibilidad y más a la medida de lo que requieren los agentes privados para poder competir globalmente.

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