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Columna Hernán Cheyre: “¿Dónde debe recaer la iniciativa de gasto fiscal?”

Hernán Cheyre
Director CIES UDD
Lunes 14 de diciembre 2020
DIARIO FINANCIERO


Uno de los temas que va a ocupar un espacio importante en la discusión de un nuevo texto constitucional es quién debe tener la iniciativa en materia de gasto público. La normativa vigente establece que la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la administración financiera o presupuestaria del Estado recae en el Poder Ejecutivo, estableciéndose explícitamente en el artículo 65 que “el Congreso Nacional solo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República.”

Hay quienes sostienen que esta situación deja a los parlamentarios desempeñando un rol absolutamente secundario, y una de las propuestas que se escucha con mayor frecuencia es que el Poder Legislativo debería poder tener iniciativa en materia de gasto, en la medida en que el proyecto respectivo contenga una propuesta concreta de financiamiento. Al respecto, un par de reflexiones permiten ilustrar tanto la inconveniencia de un cambio en esta materia, como el mito que se ha formado respecto del rol secundario de los parlamentarios en el proceso de discusión presupuestaria.

La primera, una mirada histórica. A pesar de que el tema de la iniciativa exclusiva en materia de gasto público es de larga data -muy anterior a la Constitución de 1980-, la presión por aumentar el gasto ha sido una constante en la historia de Chile. Durante muchos años, el esquema que prevaleció fue precisamente el de buscar financiamiento específico para nuevos programas, lo cual se realizaba estableciendo sobretasas tanto en la tributación a las empresas como en los impuestos a las ventas.

Respecto de lo primero, cabe citar como ejemplo el establecimiento de un impuesto habitacional de 7% para recaudar fondos para la construcción de viviendas, el cual se implementó como una sobretasa al imuesto de primera categoría, que para las S.A. era de 35%. En el caso del impuesto a la compraventa (anterior al IVA), cuya tasa general era de 4,5% a nivel de comercio minorista y de 17,5% a nivel de productores, se fueron estableciendo a través del tiempo sobretasas que variaban entre 8% y 50%, sin seguir ningún criterio lógico. Algunos ejemplos de sobretasas: libros de arte (10%); champúes y desodorantes (15%); helados (25%); bicicletas (25%); chocolates y bombones (30%); máquinas fotográficas y filmadoras (50%); cabarets y discotecas (50%), y un largo etcétera (ver Cheyre, Estudios Públicos Nº21, 1986, CEP).

Esta lógica de buscar financiamiento específico para proyectos derivó en un sistema tributario absolutamente incoherente e ineficiente, y hay un serio riesgo de volver a caer en ello en caso de otorgarse al Congreso iniciativa de gasto fiscal en la medida que vaya acompañado de financiamiento específico.

La segunda mirada es a la reciente tramitación del Presupuesto 2021. A pesar de los decibeles que alcanzó la discusión, a fin de cuentas se logró aprobar un proyecto consensuado, en el cual ambas partes debieron ceder en sus posiciones iniciales, con un nivel de gasto que representa el mayor impulso fiscal entre los países de América Latina, que respeta el marco de entendimiento del 14 de junio que definió el monto del presupuesto 2021 así como el Fondo Covid, y que permitirá mejorar la calidad del gasto público liberando recursos desde programas con evaluación deficiente.

Y todo esto, manteniendo la iniciativa exclusiva de gasto en el Poder Ejecutivo.

Hay un serio riesgo de volver a caer en un sistema tributario incoherente e ineficiente en caso de otorgar al Congreso iniciativa de gasto fiscal si va acompañada de financiamiento específico”.